Kedaulatan Pangan Beras dan Kebijakan Reforma Agraria Indonesia

14 March 2016 | Emilianus Yakob Sese Tolo | Harian Indoprogress

PADA tahun 2005, Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian Depertemen Pertanian mempromosikan manajemen pertanian untuk meningkatkan produksi beras nasional guna mencapai kedaulatan pangan beras pada tahun 2005, 2010, dan 2025. Strategi manajemen pertanian yang ditawarkan ini adalah: (1) mendorong sinergi antarsubsistem agribisnis; (2) meningkatkan akses petani terhadap sumberdaya, modal, teknologi, dan pasar; (3) mendorong peningkatan produktivitas melalui inovasi baru; (4) memberikan insentif berusaha; (5) mendorong diversifikasi produksi; (6) mendorong partisipasi aktif seluruh stakeholder; (7) pemberdayaan petani dan masyarakat; (8) pengembangan kelembagaan (kelembagaan produksi dan penanganan pascapanen, irigasi, koperasi, lumbung pangan desa, keuangan dan penyuluhan). Dengan kebijakan yang menelan biaya sekitar 85,4 triliun rupiah ini, pemerintah optimis mampu meningkatkan produktivitas beras 1,5 persen per tahun dengan indeks panen 1,52. Dengan peningkatan produksi seperti ini, maka pemerintah yakin bahwa Indonesia akan mencapai kedaulatan pangan jangka menengah pada 2010 dan jangka panjang 2025.

Namun, fakta di lapangan menunjukkan bahwa manajemen pertanian di atas tidak mampu mencapai kedaulatan pangan beras seperti yang dijanjikan. Berdasarkan data yang dikeluarkan oleh Jurnal Statistik Ekspor Impor Komoditas Pertanian (2014), nilai importasi beras secara komulatif terus mengalami peningkatan, yakni pada tahun 2005-2009 mencapai 883,84 dolar AS dengan volume 2,57 juta ton, dan pada tahun 2010-2013 mencapai 3,12 miliar dolar AS dengan volume 5,83 juta ton. Data ini menunjukkan bahwa importasi besar terus meningkat tajam dalam beberapa tahun terakhir. Hal ini mengkonfirmasi bahwa Indonesia belum mampu memencapai janji kedaulatan pangan beras yang dipromosikan oleh manajemen pertanian, dan janji itu sejatinya masih jauh dari kenyataan.

Melihat trend data di atas, tulisan ini berargumentasi bahwa janji kedaulatan pangan beras pada tahun 2025 juga akan gagal dicapai. Penyebab utamanya karena manajemen pertanian secara sengaja abai terhadap fakta ketimpangan struktur relasi produksi di sektor pertanian yang tiap tahun terus meningkat di Indonesia. Karena itu, saya menawarkan alternatif lain bagi upaya mencapai kedaulatan pangan beras, yakni menjalankan reforma agraria yang didesak oleh gerakan massa rakyat sebagai kebijakan pertanian nasional di Indonesia.

Tulisan ini dibagi dalam enam bagian. Setelah introduksi, saya akan mengulas secara singkat mengenai kegagalan reforma agraria di Indonesia sebagai negeri agraria. Pada bagian ketiga akan dijelaskan tentang privatisasi dan ketimpangan agraria di Indonesia. Penjelasan tentang kelemahan manajemen pertanian yang dijalankan tanpa mempersoalkan ketimpangan struktur agraria di Indonesia akan dijelaskan pada bagian ke empat. Pada bagian kelima akan dijelaskan tentang reforma agraria sebagai kebijakan nasional. Tulisan ini akan diakhiri dengan penutup singkat.

Reforma Agraria Gagal di Negeri Agraria

Ketika Indonesia merdeka, para founding fathers sudah berpikir akan potensi agraria sebagai dasar utama untuk memajukan bangsa (Luthfi et.al., 2011). Misalnya, Mohammad Hatta (1943) memberikan input kepada “Panitia Adat Istiadat dan Tata Usaha Lama” agar politik perekonomian Indonesia ke depan harus mempertimbangkan Indonesia sebagai ‘negeri agraria’. Tanah sebagai faktor produksi utama harus dibenahi secara adil demi kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Pada tahun 1960-an, Sukarno sering menegaskan bahwa “land reform adalah bagian mutlak dari revolusi kita” dan “revolusi tanpa land reform ibarat membangun gedung tanpa alas”. Bagi Hatta dan Sukarno, reforma agraria menjadi syarat mutlak bagi kedaultan bangsa Indonesia (Setiawan, 2010; Habibi, 2014b).

Pada tahun 1945, sebagai percobaan, reforma agraria dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri, di sebuah desa perdikan di Banyumas, Jawa Tengah (Soemardjan, 1962). Tiga tahun setelahnya, pemerintah mengeluarkan UU darurat No. 13/1948 yang kemudian diganti dengan UU No. 5/1950 (Rachman, 2012; Luthfi et.al., 2011). Dengan UU ini, para petani berhak atas tanah yang sebelumnya dikontrol oleh perusahan Belanda yang pada tahun 1940 mencakup 42.544 hektar, khususnya 40-an perusahan gula milik Belanda di Yogyakarta dan Surakarta (Soemardjan 1962).

Pada tanggal 24 September 1960, Sukarno mengesahkan UU No. 5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) yang membawa angin segar bagi reforma agraria (Luthfiet.al., 2011). Sementara itu, Peraturan Pemerintah (PP) No. 224/1961 menjadi dasar pembagian tanah dan pemberian ganti rugi dalam agenda reforma agraria dimaksud. Reforma agraria direncanakan untuk dilaksanakan berdasarkan UUPA 1960 dan PP No. 224/1961 (Rachman, 2012).

Namun, setelah jatuhnya Sukarno (1966), agenda land reform juga ikut hilang dalam konstelasi politik nasional. Pembantaian PKI pasca 1965 juga berkontribusi terhadap hilangnya gerakan massa rakyat menuntut reforma agraria Indonesia. Sebab, setiap tindakan yang berupaya menuntut perbaikan relasi sosial produksi di sektor agraria akan ditindak dengan kekerasan oleh aparatus negara (Habibi, 2014a; Habibi, 2014b). Akibatnya, pada masa Suharto, upaya kebijakan reforma agraria mengalami mengalami stagnasi total, bahkan cenderung involutif (Luthfi et.al., 2011). Pada tahun 1971, pemerintah memberhentikan dana untuk membiayai program reforma agraria. Ini merupakan sinyal bahwa ‘reforma agraria bukan lagi prioritas pemerintah’ (Lucas, 1992: 83). Pemerintah malah menerapkan revolusi hijau sebagai ganti bagi program land reform Orde Lama. Revolusi hijau akhirnya justru menjadi mimpi buruk bagi Indonesia karena kesejahteraan dan swasembada pangan yang berkelanjutan hanya menjadi janji yang tak kunjung terealisir (Habibi 2014b).

Sejak era Orde Baru, tanah air Indonesia menjadi obyek privatisasi yang difasilitasi oleh negara. Matinya gerakan massa rakyat menuntut reforma agraria membuat proses privatisasi di sektor agraria berjalan semakin mulus dan cepat (Habibi 2014b). Tanah dengan mudah diperjualbelikan yang berujung pada peningkatan koefisien gini kepemilikan tanah. Namun, pasca reformasi, pemerintah baru, seperti pada masa presiden Bambang Yodhoyono, memberikan janji dan niat politik untuk melaksankanan reforma agraria melalui Ketetapan MPR RI No. IX/MPR/2001 dan menetapkan 18,15 juta hektar hutan produksi konversi untuk program reforma agraria nasional. Tetapi, sampai lengser dari jabatan kepresidennya, janji ini tak pernah direalisasikan. Jokowi-JK juga menjadikan reforma agraria sebagai kampanye politiknya untuk menjadi presiden. Namun, sudah setahun lebih menjadi presiden, janji Jokowi-JK tak kunjung direalisasikan hingga kini (Tolo, 2015). Melihat trend politik agraria seperti ini, reforma agraria tidak bisa menunggu niatan politik pemerintah, tetapi harus merupakan upaya perjuangan massa rakyat dari bawah.

Privatisasi Tanah dan Ketimpangan Agraria

Pada masa Suharto yang dikenal dengan Orde Baru (1966-1998), privatisasi pertanahan meningkat setelah undang-undang UUPA 1960 yang bertujuan untuk melakukan reforma agraria di Indonesia yang diberi kewenangan 30 persen dari total wilayah daratan Indonesia, sebab selebihnya (70 persen) menjadi kewenangan UU Kehutanan yang dibuat tahun 1967. Artinya, UUPA hanya memiliki otoritas mengatur tanah non-hutan (Tolo, 2013). Pada era Orba, tata kelolah hutan sangat pro terhadap investasi domestik dan asing setelah disahkannya UU No. 1 tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing (UUPMA) dan UU No. 11 tahun 1968 tentang Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) (Siahaan, 2007). Selain itu, UUPA yang sebelumnya dikelolah oleh Depertemen Agraria diserahkan ke Badan Pertanahan Nasional (BPN) yang lebih mengurus hal-hal administratif (Setiawan, 2008).

Menurut BPN (2013), hanya sekitar 45 persen dari tanah yang menjadi milik pribadi di Indonesia yang telah disertifikat. Dengan kata lain, hanya sekitar 5 persen dari total luas tanah di Indonesia yang telah disertifikasi (Yusuf, 2011). Sementara itu, sebagian besar dari tanah di Indonesia masih belum disertifikasi dan cenderung bermasalah, terutama ketika berhadapan dengan tanah yang diklaim pemerintah sebagai tanah pemerintah, seperti areal strategis yang kaya sumber daya mineral dan hutan. Karena itu, sebagai representasi negara, BPN terus mempromosikan strategi neoliberalisme privatisasi tanah ke seluruh pelosok Indonesia melalui Proyek Operasi Nasional Agraria (PRONA) sejak tahun 1981 dan Layanan Rakyat Untuk Sertifikasi Tanah (LARASITA) sejak tahun 2006. Hasil dari dua program ini, pada tahun 2013 sudah sekitar 45 juta lahan yang sudah disertifikasi di 430 kabupaten dan kota dari total lebih dari 100 juta lahan yang harus disertifikasi (BPN 2013).

Akibat dari privatisasi dan sertifikasi tanah yang terjadi sejak akhir tahun 1960an, tanah terkonsentrasi pada negara dan elit poltik-ekonomi baik pada tingkat lokal maupun nasional. Pada tahun 2013, banyak tanah di Indonesia dikuasai oleh 0,01 persen korporasi besar yang berkontribusi terhadap 41.83 persen pendapatan nasional dan 82,98 persen ekspor (Palupi, 2014). Data ini menunjukkan bahwa tanah dengan mudah beralih kepemilikan kepada orang yang berkuasa baik secara politik maupun ekonomi. Sebab, privatisasi dan sertifikasi tanah sungguh sangat fasilitatif terhadap proses penjualan dan pembelian tanah. Misalnya, Ketika melakukan penelitian di Manggarai, Flores, Gordon (1975: 145-146) menulis demikian:

Tanah-tanah yang telah memiliki sertifikat dapat dibeli dan dijual dengan mudah, dan dalam satu dekade sekelompok kelas pengusaha baru di Manggarai memiliki kekuatan finansial untuk membeli tanah-tanah tersebut. …Selain itu, para birokrat juga mampu membeli jeeps, membangun beberapa rumah, dan membeli tanah. Biasanya mereka melakukan tiga aktivitas ini. Tetapi, membeli tanah yang bersertifikat selalu menjadi pilihan pertama mereka.

Dampak dari privatisasi tanah di atas adalah meningkatnya koefisien kepemilikan tanah dari tahun ke tahun di Indonesia. Sebab, tanah dan hutan dengan mudah dikonversi dan dikomodifikasi. Misalnya, di tahun 2011-2013 terdapat sekitar 2,3 juta transaksi penjualan dan pembelian tanah di Indonesia. Karena itu, sejak Suharto berkuasa hingga kini, ketimpangan kepemilikan tanah terus naik yang ditunjukkan oleh koefisien gini kepemilikan tanah yang pada tahun 1983 adalah 0,50 menjadi 0,72 pada tahun 2003 (Prakarsa Policy Review, 2011). Pada tahun 2012, secara nasional hanya sekitar 0,2 persen penduduk Indonesia menguasai 56 persen aset produktif dan 87 persen dalam bentuk tanah, dan para petani yang tinggal di areal sekitar hutan hanya menguasai 0,25 juta hektar hutan, yang berarti hanya sekitar 0,19 persen penduduk pedesaan yang memiliki akses legal terhadap hutan (Arsyad, 2012a). Padahal, pada tahun 2013, 50 persen dari total 240 juta penduduk Indonesia tinggal di daerah pedesaan dan lebih dari 17 persen dari jumlah itu dikategorikan sebagai penduduk miskin (BPS, 2013).

Kesenjangan kepemilikan tanah akibat privatisasi dan sertifikasi sebagaimana telah dijelaskan di muka telah memicu konflik agraria di Indonesia. Konflik agraria di Indonesia saat ini masih menjadi persoalan yang belum bisa ditanggulangi secara serius oleh pemerintah. Sejak tahun 1970-2001, menurut Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), konflik agraria di 286 daerah mencapai 2.834 kasus (Setiawan, 2008). Setelah otonomi daerah, konflik agraria semakin meningkat tajam di berbagai daerah di Indonesia umumnya (Arsyad, 2012b), dan secara khusus di Indonesia Timur[1] (Tolo, 2014a; Clark 2004: 7). Pada tahun 2007, konflik agraria melebihi 7.000 kasus. Di tahun 2012, konflik agraria sebesar 40 persen [2] terjadi di sektor perkebunan, 30 persen di sektor pembangunan infrastruktur, 11 persen di sektor pertambangan, 4 persen di sektor kehutanan, 3 persen di pertanian tambak dan pesisir, dan 1 persen di sektor kelautan dan wilayah pesisir pantai. Konflik agraria ini terjadi di 29 propinsi di Indonesia yang mana jumlah konflik paling tinggi terjadi di propinsi Jawa Timur dan Sumatra Utara (Arsyad, 2012b), yang cenderung menimbulkan pelanggaran Hak Asasi Manusia (HAM) (Wiradi, 2005: 128). Pada tahun 2013, konflik agraria masih cukup tinggi yakni terdapat sekitar 4.000 kasus (Wahid et. al., 2014).

Selain menimbulkan konflik agraria (Adam, 2010; Magdoff 2013), privatisasi pertanahan di Indonesia juga telah menyebabkan land grabbing (Lucas, 1992; Lucas, 1997; Tolo, 2014) dan kemiskinan (Obidzinki et. al 2013). Ketika mengevaluasi proyek Merauke Integrated Food and Energy Estate (MIFEE) yang melakukan privatisasi tanah seluas 1,2 juta hektar di Papua, Obidzinki et.al (2013) menemukan bahwa telah terjadi degradasi hutan, pemiskinan dan pengkesploitasian terhadap masyarakat lokal. Selain itu, dewasa ini, sekitar 11,5 juta hektar privatisasi hutan untuk kelapa sawit telah menyebabkan land grabbing yang menciutkan ekonomi masyarakat kecil di pedesaan (Arsyad, 2012). Menurut Borras and Franco (2011: 29), di Indonesia, ekspansi kelapa sawit akan menjadi tiga kali lipat ke depan, yakni 20 juta hektar pada tahun 2020 dan 30 juta hektar pada tahun 2025. Dengan demikian, privatisasi tanah oleh perkebunan kelapa sawit di dua dekade mendatang akan menyebabkan land grabing yang akan menimbulkan konflik sosial, kemiskinan dan ketimpangan sosio-ekonomi yang lebih masif-agresif di Indonesia.

Akibat privatisasi, dengan luas tanah yang sempit yang dimilikinya, banyak petani Indonesia yang bergelut pada sektor pertanian terpaksa beralih bekerja pada sektor informal baik di kota maupun di desa dengan pendapatan yang kecil, kondisi kerja yang buruk dan tidak dilindungi oleh undang-undang ketanagakerjaan yang jelas. Pada tahun 2012, menurut ILO, di Indonesia terdapat sekitar 60-63 persen angkatan kerja pekerja informal atau sekitar 70 juta pekerja informal (Habibi, 2014a; Habibi 2014b).

Foto diambil dari www.rri.co.id

Ketimpangan Agraria dan Kegagalan Manajemen Pertanian

Pada tahun 2013, sekitar 43 persen tenaga kerja Indonesia bekerja pada sektor pertanian (Khudori, 2013; Tolo, 2014b) di tengah ketimpangan agraria yang terus mengekskalasi saban tahun. Akibatnya, sejak 2011 hingga 2013 kofisien gini masih tetap tinggi yakni 0,41 ‘menciptakan’ sekitar 68 juta penduduk miskin dan hampir miskin di Indonesia (Saparini, 2014). Pada tahun 2013, kemiskinan di Indonesia lebih terkonsentrasi di pedesaan (63 persen) (BPS 2013) sebagai akibat dari ketidakadilan agraria pedesaan (Mulyanto. 2009; Tolo, 2014). Sekitar 50 persen dari total 240 juta penduduk Indonesia tinggal di daerah pedesaan dan lebih dari 17 persen dari jumlah itu dikategorikan sebagai penduduk miskin. Indonesia Timur yang merupakan kawasan miskin ‘menyumbangkan’ sekitar 70 persen desa tertinggal dari total sekitar 32 ribu desa tertinggal di Indonesia (Jafar, 2014).

Misalnya, pada tahun 2014, NTT (19,6 persen) merupakan propinsi termiskin ketiga di Indonesia setelah Papua (27,8 persen) dan Papua Barat (26,3 persen) (BPS, 2014). Data menunjukkan bahwa koefisien gini NTT sudah mencapai angka 0,38 (2014), dan dari total 4,8 juta (2014) penduduk terdapat lebih dari 1 juta penduduk miskin, walaupun pertumbuhan ekonomi mencapai 6,25 persen (2014) dengan pendapatan perkapita sekitar 7,8 juta (BPS, 2014). Kemiskinan di NTT lebih terkonsentrasi di desa dari pada di kota. Penurunan kemiskinan hanya terjadi di kota, tetapi justru meningkat di pedesaan yang mayoritas masyarakat menggantungkan hidup pada sektor agraria. Jika dibandingkan dengan data 2010, penurunan kemiskinan pada tahun 2012 di NTT hanya terjadi di kota (0,29 persen), tetapi malah meningkat di pedesaan (1,19 persen) (BPS 2014). Berdasarkan penelitian saya (2014a), peningkatan kemiskinan di pedesaan terjadi akibat ketimpangan agraria yang memang banyak terkosentrasi di pedesaan di NTT. Ketimpangan agraria ini selain disebabkan oleh terkonsentrasinya tanah pada pemerintah, elit tradisional, elit politik, elit birokrasi dan gereja, tetapi juga diakibatkan oleh ekspansi kapitalisme pertambangan yang sedang menargetkan NTT sebagai tempat eksploitasi paling strategis dalam beberapa tahun terakhir (Hasiman 2013, Dagur 2014).

Dalam kondisi struktur agraria yang timpang di atas, kemiskinan di Indonesia umumnya dan NTT khususnya memang sulit diatasi. Dampak lebih lanjut adalah kedaulatan pangan beras juga tidak mudah terwujud. Karena itu, argumentasi bahwa kedaulatan pangan beras bisa direalisasikan dengan ‘jurus jitu’ manajemen pertanian yang baik dan benar yang tertuang dalam 8 poin di awal tulisan ini, tanpa memasukkan agenda reforma agraria, tidak gampang dipertanggungjawabkan baik secara historis maupun secara ekonomi politik. Justru sebaliknya, kebijakan pertanian model demikian sudah pernah dilakukan sejak awal tahun 1970-an melalui proyek revolusi hijau yang hanya mampu menciptakan kedaulatan pangan beras temporer pada tahun 1984 dan tahun-tahun setelahnya justru gagal total dan harus mengimpor beras hingga kini.

Kegagalan dari revolusi hijau yang mengimplementasikan manajemen pertanian disebabkan karena revolusi hijau dibangun di atas struktur agraria yang timpang. Selain itu, kegagalan tersebut juga disebabkan oleh manajemen pertanian yang mengarah pada biaya inputpertanian yang terlalu tinggi, sebab varietas padi yang dikatakan sebagai bibit unggul dan berproduksi tinggi membutuhkan masukan yang tinggi, perawatan dan penjagaan dari serangan hama dan penyakit. Selain itu, kearifan lokal dan pengetahuan masyarakat lokal[3]disingkirkan sebagai bagian dari praktik pengembangan teknologi modern yang nyata-nyata tidak perpihak kepada petani tradisional[4] (Hardiyoko & Saryoto, 2004).

Revolusi hijau juga telah menimbulkan kesenjangan kemiskinan di daerah pedesaan. Kerjasama antara elit dan pemerintahan desa dengan pemerintahan yang lebih tinggi dalam kerangka korporatisme dan legitimasi politik menyebabkan input pertanian hanya dinikmati oleh segelintir elit yang kaya dan punya pengaruh politik di pedesaan. Sementara itu, para petani gurem semakin terhimpit kehidupan ekonominya. Karena itu, walaupun Indonesia mencapai swasembada pangan pada tahun 1984, tetapi produktivitas pertanian tetap rendah jika dibandingkan dengan Thailand dan Filipina. Dengan surplus pertanian yang rendah ini, pemerintah tidak bisa memindahkannya ke sektor industri untuk kemajuan dan kemandirian bangsa. Apalagi, menurut Frans Husken, revolusi hijau di Indonesia hanya menciptakan “kapitalis ragu-ragu” yang tidak ingin menginvestasikan surplus pertaniannya untuk kepentingan pengembangan bisnis, tetapi lebih pada kebutuhan konsumtif semata. Penderitaan petani gurem kian runyam ketika pemerintah menghentikan subsidi pupuk pada tahun 1987 (Habibi, 2014b). Sejak itu, revolusi pertanian menjadi mimpi buruk bagi para petani gurem khususnya dan seluruh masyarakat Indonesia umumnnya yang mencita-citakan kedaulatan pangan beras dalam negeri.

Reforma Agraria Sebagai Kebijakan Nasional

Dengan konteks ekonomi politik Indonesia, seperti yang dijelaskan di muka, manajemen pertanian tidak mampu mewujudkan kedaulatan pangan. Sebab, manajemen pertanian hanya memperhatikan pada penyediaan alat dan sarana produksi yang memadai, seperti penyediaan irigasi, pupuk murah, kerdit murah, bibit unggul, peningkatan sumber daya manusia, dan beberapa poin lainnya, tanpa memperhatikan struktur relasi sosial produksi di sektor pertanian yang timpang. Dengan demikian, Indonesia –dengan hampir setengah dari penduduknya bekerja di sektor pertanian– tidak akan mudah mewujudkan kedaulatan pangan beras dalam kondisi ketimpangan relasi sosial produksi pertanian khususnya dan ketimpangan ekonomi umumnya, seperti terungkap pada data di atas, dengan bertumpuh pada strategi yang ditawarkan oleh manajemen pertanian. Jika terwujud, maka hal itu hanya bersifat temporer, seperti terjadi pada revolusi hijau di tahun 1984, yang hanya menguntungkan elit-elit ekonomi dan politik yang menguasai tanah dan sarana produksi pertanian yang memadai. Karena itu, reforma agraria[5] sebagai kebijakan nasional adalahconditio sine qua non bagi terwujudnya kedaulatan pangan beras di Indonesia.

Secara ekonomi politik, pembangunan berkeadilan bisa terwujud jika relasi sosial produksi kurang lebih setara dalam masyarakat. Dalam trajektori pemikiran Marx (1967), relasi sosial produksi yang setara tidak mungkin terjadi jika kepemilikan faktor-faktor produksi terkonsentrasi pada para pemilik kapital. Dalam masyarakat agraria, seperti Indonesia, faktor produksi yang paling penting adalah tanah. Karena itu, relasi sosial dalam kaitannya dengan kepemilikan faktor produksi tanah harus merata dan adil agar pembangunan dalam bidang pertanian bermanfaat bagi semua orang, bukan saja golongan tertentu yang menguasai tanah sebagai faktor produksi yang paling penting dalam masyarakat agraris seperti Indonesia.

Melalui reforma agraria sebagai kebijakan nasional, tanah-tanah yang dikuasai oleh elit tradisional, elit ekonomi, elit politik, elit agama dan negara harus didistribusi kepada kepada masyarakat secara adil dan merata. Reforma agraria adalah cara yang lebih efektif dan rasional untuk mewujudkan kedaulatan pangan beras, sebab melaluinya masyarakat petani bukan saja mendapatkan asset reform (kepemilikan tanah), tetapi juga access reform(pemanfaatan tanah).[6] Access reform memungkinan para petani tidak saja berdaulat atas tanah (asset reform), tetapi juga atas tiga hal lain, yakni (1) alat produksi, (2) model produksi, dan (3) distribusi produksi (Tolo, 2014b). Reforma agraria membangun sektor pertanian dengan menjadikan para petani terlebih dahulu berdaulat atas tanah dan setelahnya baru diinjeksikan program-program pendukung agar access reform terealisir.

Dengan kata lain, secara lebih konkret, seperti yang dikatakan Wiradi (2005: 130), setelah petani berdaulat atas tanah, maka para petani perlu didukung oleh beberapa hal seperti: (1) jaminan hukum atas hak yang diberikan, (2) tersedianya kredit yang terjangkau, (3) akses terhadap jasa-jasa advokasi (4) akses terhadap informasi baru dan teknologi, (5) pendidikan dan pelatihan, dan (6) akses terhadap sarana produksi. Faktor-faktor pendukung yang disebutkan ini berkontribusi bagi reforma agraria yang sustainable. Jadi, dengan alat dan sarana produksi yang memadai, mode produksi yang berkeadilan dan distribusi produksi yang merata dan jujur, kedaulatan pangan beras yang menjadi cita-cita bangsa Indonesia lebih realistis terealisasir.

Penutup

Kedaulatan pangan beras di Indonesia adalah persoalan krusial yang harus segera dicari jalan keluar. Persoalan kekurangan pangan beras dalam negeri tidak saja berdampak terhadap runtuhnya sebuah rezim politik kelak, tetapi, lebih dari itu, telah dan sedang melucutkan martabat bangsa. Sejauh ini, pemerintah menawarkan manajemen pertanian sebagai jalan keluar untuk persoalan kekurangan beras dalam negeri. Tetapi tawaran yang diberikan oleh manajemen pertanian merupakan resep lama yang pernah dipraktikkan pada era revolusi hijau yang terbukti gagal merealisasikan kedaulatan pangan beras berkelanjutan. Kedaulatan pangan beras di tahun 1984 tidak bisa dibilang berhasil karena produktivitas pertanian tergolong rendah, karena tidak bisa diambil surplusnya untuk membangun industri domestik. Apalagi, setelahnya, Indonesia, dengan resep manajemen pertanian ala revolusi hijau, tak kunjung merealisasikan kedaulatan pangan beras di Indonesia.

Kegagalan manajemen pertanian ala revolusi hijau adalah karena ia membangun sektor pertanian di atas fondasi ketimpangan relasi sosial produksi di sektor agraria. Dengan relasi yang timpang seperti ini, manajemen pertanian hanya memperburuk persoalan dan meningkatkan tingkat kemiskinan dan kesenjangan di pedesaan. Input pertanian yang mahal diperparah dengan konsentrasi kepemilikan tanah yang timpang, membuat manajemen pertanian bukanlah kebijakan yang berupaya mencari jalan keluar bagi kepentingan mayoritas angkatan kerja Indonesia yang bekerja di sektor pertanian. Sebaliknya, manajemen pertanian hanya menguntungkan petani kaya, kapitalis pertanian dan negara adikuasa penyuplai input pertanian. Jika persoalan ketimpangan relasi sosial produksi di sektor agraria menjadi inti persoalan kedaulatan pangan beras, maka jalan keluarnya adalah reforma agraria. Namun, reforma agraria tidak bisa mengharapkan political will dari pemerintah. Sebab, sejauh ini pemerintah tidak pernah memiliki niatan serius untuk mengupayakan hal ini. Karena itu, upaya reforma agraria harus menjadi perjuangan massa rakyat Indonesia sendiri untuk mendesak oligarki pemerintah untuk merealisasikan reforma agraria. Namun, pertanyaannya kondisi-kondisi seperti apa yang mungkin dan perlu disiapkan dan apa saja tantangan-tantangannya agar gerakan massa rakyat bisa diorganisir mewujudkan reforma agraria? Bukanlah tugas tulisan ini untuk menjawab pertanyaan ini, sebab ia hanya sebagai pembuka pintu perdebatan lebih jauh tentang persoalan ini.***

Penulis adalah Peneliti di Magister Administrasi Publik UGM, Yogyakarta

Daftar Pustaka

Adam, J. (2010). ‘Post-Conflict Ambon: Forced Migration and the Ethno-Territorial Effects of Customary Tenure’, Development and Change 41(3): 401-19

Ahmed, Iftikhar. (1976). Reduction in Rural Income Inequity Through Land Redistribution: A Quantitative Estimate, The Bangladesh Development Studies 4, 4: 499-502.

Arsyad, Idham. (2012a). ‘Kusutnya Keagrariaan Kita’, [Opini], Kompas, 25 September.

_______. (2012b). Terkuburnya Keadilan Agraria Bagi Rakyat Melalui Reformasi Agraria, Laporan Akhir Tahun Konsorsium Pembaharuan Agraria 2012. (Online). (http://www.sapa.or.id/laporan-program/126-mitra-sapa/805-laporan-akhir-tahun-2012-konsorsium-pembaruan-agraria.html, diakses 22 Maret 2013)

Barlowe, Raleigh. (1953). Land Reform and Economic Development, Jurnal of Farm Economics35, 2: 173-187.

Borras, Saturnino M. Franco, Jennifer C. Gomez, Sergio. Kay Cristobal & Spoor, Max. (2012). Land Grabbing in Latin America and the Caribbean. The Journal of Peasant Studies 39: 3-4: 845-872.

Clark Samuel (ed)/2004. More than Just Ownership: Ten Land and Natural Resource Conflict Case Studies from East Java and Flores . Jakarta: World Bank Report, 2004.

Dagur, Ryan (2014). Church joins escalating mining fight in Flores. (online), diakses 21 September, dari http://www.ucanews.com/news/church-joins-escalating-mining-fight-in-flores/71995.

Depertemen Pertanian. (2005). Prospek dan Arah Pengembangan Agribisnis Padi. Jakarta: Badan Litbang Peranian.

Direktorat Jenderal Pengolahan dan Pemasaran Hasil Pertanian Kementrian Pertanian. (2014). Statistik Ekspor Impor Komoditas Pertanian 2001-2013, Jurnal Statistika Ekspor Impor Komoditas Pertanian.

Gordon, John Lambert. (1975).The Manggarai: Economic and Social Transformation in an Eastern Indonesia Society, Disertasi PhD pada Harvard University Cambridge, Massachusetts

Hardiyoko & Saryoto, Panggih. (2004). “Kearifan Lokal dan Stok Pangan Desa”, in Wahono, Francis, Widyantz, AB., & Kusumajati, Titus O. (Eds.), Pangan Kearifan Lokal & Keanekaragaman Hayati. Yogyakarta: Cindelaras Pustaka Rakyat Cerdas.

Hasiman, F. (2014) Monster Tambang. Jakarta: JICP OFM.

Jafar, Marwan. (2014). “Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal dan Transmigrasi”, dalam Kompas TV, November 19.

Khudori (2013). ‘Membalikan Arah Pembangunan Ekonomi’ [Opini], Koran Sindo, 21 November.

Lucas, Anton. (1992). Land Dispute in Indonesia: Some Current Perspectives, Indonesia, 53: 79-92.

Luthfi, Ahmad Nasih. Fauzi,M. Razif. (2011). Kronik Agraria Indonesia: Sejarah UUPA, Konflik, Penguasaan dan Pemilikan, BPN dan Sertifikasi, serta Pemikiran Agraria. Yogyakarta: STPN.

Magdoff, Fredd. (2013).”Twenty-First-Century Land Grabs: Accumulation by Agricultural Dispossession”, Monthly Review 65, 6

Marx, K. (1867) (Oey Hay Djoen, penerj. [2004]). Kapital: Sebuah Kritik Ekonomi Politik, Buku 1.Jakarta: Hasta Mitra dan Ultimus.

Habibi, Muhtar (2014a) The Development of Relative Surplus Population in the Peripheral Accumulation: Political Economy of Agricultural and Industrial Development in Indonesia, Master Thesis in the Development Studies, The International Institute of Social Studies (ISS) ofErasmus University Rotterdam.

________(2014b) Reforma Agraria, Industrialisasi dan Surplus Populasi Relatif, Prisma 33, No. 2.

Mulyanto, Dede. Mukbar, Deni. Endah, Maria. Saputro, Putut Aryo. Samandawai, Sofwan. (2009). Kapitalisasi dalam Penghidupan Pedesaan. Bandung: Akatiga

Obidzinski, Krystod, Takahashi, Ikuko, Dermawan, Ahmad, Komarudin Heru, Adrianto, Agus. (2013). Can Large Scale Land Acquisition for Agro-Development in Indonesia be Manages Sustainably?, Land Use Policy, 30, 952-965.

Palupi, Sri (2014).”Menanti Sang Pemimpin”, Kompas, 22 Oktober

Prakarsa Policy Review. (2011). “Kemiskinan Melonjak, Jurang Kesenjangan Melebar”. Pp. 1-4.

Rachman, Noer Fauzi. (2012). Land Reform dari Masa ke Masa: Perjalanan Kebijakan Pertanahan 1945-2009. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional.

Saparini, Hendri. (2014). “Indonesian Political Economy: Will Neoliberalism Persist or Come to An End”, Materi Presentasi Pada Seminar VII South-South Institute di Bangkok 3-8 November.

Setiawan, Usep. (2008). Dinamika Reforma Agraria di Indonesia. Dalam S.M.P Tjondronegoro & Gunawan Wiradi (Eds.). Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola Pnguasaan Tanah Pertanian di Jawa dari Masa ke Masa. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.

_______. (2010). Kembali Ke Agraria. Yogyakrta: Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional

Siahaan, NHT (2007). Hutan, Lingkungan dan Paradigma Pembangunan. Jakarta: Pancuran Alam.

Soemardjan, Selo. (1962). Land Reform in Indonesia, Asian Survey 1,12:23-30.

Tolo, E.Y.S. (2013). Reforma Agraria dan Aliansi Kelas Pekerja di Indonesia, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik 16, 3: 234-249

_______. (2014a). “Laporan Penelitian tentang ‘Tradisi, Hak atas Tanah, dan Penciptaan Kesejahteraan Masyarakat Lokaldi Flores dan Maluku”, November 2013- February.

_______. (2014b). Land Grabbing dan Reforma Agraria Indonesia, Basis, No.01-02, Year 63, Yogyakarta.

_______. (2015). “Political Economy of Landownership and Development in Eastern Indonesia: A case Study of Two Provinces”, dalam Buku Laporan Seventh South-South Institute, Bangkok berjudul Inequality, Democracy, and Development Under Neoliberalism and Beyond. New Dehli: IDEAs.

Wahono, Francis. (2004). “Depolitisasi Pangan: Sebuah Upaya Mengangkat Kearifan Lokal dan Mendayagunakan Keanekaragaman Hayati”. Dalam Wahono, Francis, Widyantz, AB. & Kusumajati, Titus O. (2004). (Eds.), Pangan Kearifan Lokal & Keanekaragaman Hayati. Yogyakarta: Cindelaras Pustaka Rakyat Cerdas.

Wahono, Francis & Thomas, Kenneth D. (2004). “Globalisasi dan Inisiatif-Inisiatif Lokal”. Dalam Wahono, Francis, Widyantz, AB. & Kusumajati, Titus O. (2004) (Eds,). Pangan Kearifan Lokal & Keanekaragaman Hayati. Yogyakarta: Cindelaras Pustaka Rakyat Cerdas.

Wiradi, Gunawan. (2005). “Reforma Agraria: Tuntutan Bagi Pemenuhan Hak-Hak Asasi Manusia”. Dalam Francis Wahono (Ed). Hak-Hak Asasi Petani & Proses Perumusannya.Yogyakarta: Cindelaras Pustaka Rakyat Cerdas. pp. 121-123.

Yusuf, H. (2011). ‘Land Administration System in Indonesia’, Makalah Dipresentasikan pada pre-17th AVA (ASEAN Valuers Association), Siem Reap, Cambodia (20-22 Juli).

—————

[1]Misalnya di Flores, dari tahun 2001-2003 saja terdapat 123 konflik agraria yang menyebabkan 26 korban jiwa di lima kabupaten di Flores, yakni Ende, Flores Timur, Manggarai, Ngada, dan Sikka. Konflik paling tinggi, dua kali lipat melampaui kabupaten yang lain, sebanyak 44 kasus, terjadi di kabupaten Manggarai yang institusi adatnya paling lemah mencegah komodifikasi tanah.

[2]Konflik di sektor perkebunan paling besar karena ijin lokasi dan ijin konsesi yang diberikan di atas tanah yang masih dimiliki oleh masyarakat.

[3]Sejatinya, kearifan lokal dan pengetahuan masyarakat lokal memiliki sumbangsih penting dalam agenda mewujudkan kedaulatan pangan. Wahono (2004) pernah mendiskusikan hal ini dengan dengan menjelaskan tiga poin penting sebagai berikut. Pertama, proses produksi dan distribusi pangan tidak terkooptasi oleh kepentingan politik. Kedua, perlu dijalankan depolitisasi pangan sembari mengupayakan kemandirian petani untuk memanfaatkan sumber-sumber kearifan lokal yang ada untuk menghasilkan produksi pangan yang berkelanjutan. Ketiga, perlu diupayakan semangat baku peduli di antara para petani, baik di Indonesia maupun di luar Indonesia untuk mengupayakan ketahanan pangan yang lebih baik melalui pertukaran informasi dan tekonologi, tanpa ada sistem hak paten.

[4]Wahono & Thomas (2004) berargumentasi bahwa, di bawah pengaruh globalisasi, pemanfaatan bibit unggul dan teknologi modern dalam sektor pertanian lebih menguntungkan negara maju dari pada negara berkembang. Dalam sektor pertanian, penulis melihat globalisasi telah memarjinalkan masyarakat petani. Dengan lunturnya sekat-sekat antarbangsa, negara-negara maju secara ekonomi mengontrol sistem produksi dan distribusi pangan di negara berkembang melalui penyedian fasilitas bibit unggul, teknologi dan kebijakan-kebijakan yang merugikan petani. Karena itu, penulis meminta agar globalisasi harus dilawan. Perlawanan terhadap globalisasi semestinya dilakukan secara universal, tetapi tidak harus selalu demikian. Sebab, penulis menghadirkan contoh perlawanan terhadap globalisasi dengan pemanfaatan inisiatif-inisiatif lokal yang dibentuknya di beberapa tempat di pulau Jawa. Diharapkan agar organisasi yang telah dibentuk itu menjadi inspirasi bagi masyarakat di tempat lain, yang pada gilirannya akan membentuk suatu gerakan semesta untuk melawan dan membungkam globalisasi dengan pelbagai implikasinya.

[5]Reforma Agraria yang saya tawarkan di sini adalah reforma agrarian by leverage seperti yang telah saya ulas dalam tulisan saya terdahulu (Tolo, 2014b).

[6]Barlowe (1953) memberi contoh bahwa akses yang adil atas tanah (asset reform) diperoleh oleh masyarakat Rumania dan beberapa negara Eropa Timur setelah perang dunia pertama memang memuaskan para petani yang ingin memiliki tanah, namun hal itu tidak berimplikasi positif terhadap meningkatnya produktivitas petani. Karena itu, Barlowe (1953: 176, 187) menyimpulkan bahwa ‘…reforma agraria tidak menawarkan panacea. … Reforma agraria dalam dirinya sendiri tidak otomatis menjamin majunya pembangunan ekonomi.’ Sementara itu, dengan melakukan penelitian di 25 negara di Asia, Afrika, dan Amerika Latin, Ahmed (1976) memiliki kesimpulan yang sama dengan Barlowe (1953) dan membatah hipotesa yang mengatakan bahwa kepemilikan tanah pertanian kecil di negara berkembang dapat berimplikasi positif untuk mengurangi ketidakseimbangan (inequality) penghasilan di daerah pedesaan, juga bisa meningkatkan efisiensi produktivitas pertanian. Akses atas tanah, tanpa diikuti oleh perubahan lain yang berkaitan dengan struktur agraria (access reform), kebijakan non-kapitalis seperti pengembangan koperasi, dan industrialisasi tidak akan membawa banyak perubahan bagi kesejahteraan para petani. Ahmed (1976) juga berargumentasi bahwa bahwa tanpa intervensi teknologi yang memadai, produktivitas dan keseimbangan pendapatan petani di negara berkembang sulit dicapai walaupun telah terjadi reforma agraria.

http://indoprogress.com/2016/03/kedaulatan-pangan-beras-dan-kebijakan-reforma-agraria-indonesia/?utm_source=feedburner&utm_medium=email&utm_campaign=Feed%3A+indoprogress-feed+%28IndoPROGRESS%29